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个案视野下行政登记之诉的困境与出路
2017/2/6 7:44:33 浏览次数:910
在现实经济、社会生活中,从房屋权属登记到公司设立登记,从证券登记到户籍登记,行政登记无处不在,由行政登记引发的问题也是纵横交错。有学者将行政登记分为私行政登记和公行政登记,本文拟讨论的部分主要涉及在公行政领域内的行政登记之诉所遇到的困境。由于该领域内的行政登记往往还会涉及民事法律关系,因此要解决这样的交织情况,就需要在公私法规则之间找到两者的衔接点和桥梁。

  一、行政登记的概念与本质的厘定

登记,从字面理解应为记载。追寻“行政登记”一词的来源,其是直接来源于法律法规的规定。有学者认为行政登记应理解为“行政机关对正在进行的某种活动或希望进行某种活动的相对人依法予以书面记载以便作为官方记录备查的活动”。这种概念的表述只是直接指出了行政登记的目的是官方备查,但却未清楚指出行政登记的本质,因为有些行政行为如行政确认也有官方备查的作用。还有的表述是“行政登记是指行政机关为实现一定的行政管理目的,根据法律、法规和规章的有关规定,依相对人申请,对符合法定条件的涉及相对人人身权、财产权等方面的法律事实予以书面记载的行为”。对于这种表述,笔者觉得较为贴切,其较为完整合理地界定了行政登记的概念和本质。

笔者认为,行政登记首先须有行政机关的介入,其次它是为了行政管理而实施,这种行为对外是具有一定效力的,其不仅是作为行政机关行政管理的手段,同时更是对公民人身权、财产权的保护,它能排除外界的干涉因素,使行政相对人有理由认为行政登记对外的公信力可以很好地维护其合法权益不受侵害,甚至在行政机关进行行政登记的同时,还能赋予行政相对人一定的权利,创设一些新的权利和义务,如行政许可。因此,从本?C上说,依申请进行的行政登记本身并不是单一的备案行为,在获得法律的确认后,就具备了多重的性质。 

二、两难境地:一则案例引发行政登记之诉裁判的多重尴尬

行政登记是政府在行政管理中应用的管理手段之一,它一方面确定了行政相对人拥有权益的合法性,排除他方干涉与侵害;另一方面维持了公共秩序的稳定,提升了政府行政执法的公信力,同时加强了行政机关对行政相对人信赖利益的保护。然而,在行政机关实际操作过程中,由于多种因素产生的矛盾而引发的行政诉讼,使法院在审理案件时通常不可避免地要陷入裁判两难的境地,在此,笔者列举一起具有代表性的的案例来引出法院在审理行政登记之诉时所面临的尴尬。

原告赵某之父于2001年11月15日与村委会签订了房屋拆迁补偿协议,其中涉及村委会补偿赵某之父一套住房。2004年6月30日,赵某之兄与房地产公司签订了商品房买卖合同,随后共同委托一人代为办理该房的产权转移登记。经审查,市建委认为提交的材料齐全,手续完备,符合法律法规的规定,遂于2004年12月15日向赵某之兄颁发了房屋所有权证。后因赵某实际占有该房,赵某之兄于2007年9月3日向法院提起民事诉讼,要求赵某腾房。经审查,法院以房屋所有权为赵某之兄享有为由判决赵某腾退房屋。2008年4月5日,赵某以该房应为其父所有、市建委非法将该房登记在其兄名下为由向法院提起行政诉讼,请求撤销被诉房屋所有权证。同年5月27日,赵某又向法院提起民事诉讼,要求确认其兄与房地产开发公司签订的商品房买卖合同无效。经审查,法院以原告与其兄、房地产公司不存在买卖合同关系为由裁定不予受理。原告不服提起上诉,后被裁定驳回。

针对以上案例,法院在审理行政案件的过程中,面临几点不能避免的尴尬。

第一个尴尬:行民交叉时,谁先谁后?本案原告既非房屋拆迁补偿协议的一方当事人,亦非商品房买卖合同的一方当事人,他的起诉如果成立,则其必须与被诉房屋有法律上的利害关系。而利害关系的认定涉及到民事上的认定,因为该房屋本系原告之父应得的拆迁补偿房,若被诉房屋所有权证被撤销,则原告可以该房屋系其父的遗产为由要求继承。从本案的证据上分析,原告之父有将被诉房屋赠与原告之兄的可能,如果赠与成立,则原告就失去了诉讼主体资格,如果赠与不成立,原告与被诉房屋之间的利害关系就毋庸置疑。面对行与民交叉的问题,审理行政诉讼案件的脚步应否停滞呢?

第二个尴尬:行政登记审查是形式审还是实质审?行政诉讼以审查具体行政行为的合法性为主要任务,那么对行政登记的合法性审查是应采形式标准还是实质标准,是一个不容回避的问题,要回答这个问题,笔者认为我们先要分析行政登记本身所依据的标准。

有学者认为,对于行政登记而言,可以理解为一种准法律行为性行政行为,因为登记行为不包含行政机关的意思表示,更没有为行政相对人直接设定行政法上的权利和义务,虽然行政登记行为也能产生一定的效果,但这些效果的产生是基于法律的明文规定而非行政机关的意思表示。由此可见,行政登记不是赋权行为,也不是许可行为,它开展的前提是行政相对人的申请,对相对人提供的证据材料进行审查,认为符合法定条件,即予以登记。那么行政机关对证据材料的审查的深度该如何确定呢?笔者认为,这种深度应该仅限于形式上的审查,例如根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款之规定,“申请办理公司登记,申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”。可见,行政登记的审查标准只以相对人提供的申请材料形式合法为要件,至于行政相对人是否真有申请的资格,登记的事实是否符合法律的规定、权利是否存在争议等一系列背后的事实,都不在审查之列。但问题是,当行政登记非因行政机关的错误而对实体权利推定有误,从而导致登记侵权行为的发生时,法院的审理就会进退两难,如果维持,似乎有悖于事实求是的立法精神,如果撤销,却似乎对行政机关有失公平,对此,该如何裁判呢?

三、走出困境:探求解决行政登记之诉的出路

行政登记之诉的背后,实质上是当事人之间或当事人与第三人之间的民事法律关系存在争议,如果当事人之间的民事争议悬而未决,则审理行政诉讼案件的法官也不能轻易裁判案件,毕竟对于司法裁判而言,其根本目的应该是彻底地解决争议,否则就失去了存在的法律价值。那么,该如何做才能走出这样的困境呢?有学者认为,对于行政登记之诉而言,因其缺乏法律依据,而且亦无“诉的利益”存在,更重要的是其往往会与相关的民事争议的诉讼结果相悖,有损司法的权威和统一,故其根本不应该存在,换言之,司法审查应当有所为,有所不为,所以这类诉讼应该排除在行政诉讼受案范围之外。对此,笔者并不认同,只要被诉的行为系行政机关所为的具体行政行为,且该行为侵害了行政相对人的合法权益,则法院就应该受理,不能因为找不到明确的法律依据,就阻断行政相对人的救济渠道。那么,既要维护相对人的合法权益,又要维护行政机关作出合法的具体行政行为的权威性,对此,笔者试提出几点建议,以探求解决行政登记之诉面临尴尬境地的出路。

(一)牢固树立行政登记的公信力

在我国,要促进经济和社会交往及各项社会秩序的稳定,就需要具有公信力的行政登记,市场经济作为一种信用经济,近年来存在严重缺失,而政府信用在我国整个社会信用体系的构建和强化过程中占有举足轻重的地位。明确行政登记行为的法律效力,尤其是赋予公开公示的行政登记以公信力,是非常必要的。因此,在我国特定行政管理和经济管理的发展演变模式下搞市场经济建设,就要求我国政府机关所进行的登记应当尽可能具有公信力。有学者认为,可以按照行政登记的不同种类来具体考察赋予行政登记的公信力,即对调查统计性的行政登记,法律可以规定这类登记不具公信力,因为其只是行政机关为了了解和掌握情况,不对外公示公开,不发放证书,不涉及善意第三人信赖登记问题。而对于公开公示的确认许可性行政登记,由于可能会对社会上被登记人以外的第三人的行为选择发生引导和影响,有关立法可以明确规定该类行政登记具有公信力。笔者认为这样的分类是有必要的。公信力的确认要求有法律作为后盾,但同时不能忽视对申请人以外第三人的信赖利益的保护,根据行政登记的性质划分行政登记类型并限定部分行政登记的公信力,就保证了行政登记的针对性、合法性和确定性,对于具有公信力的行政登记存在过错,造成行政相对人损害,行政机关需要承担必要的赔偿责任。  

(二)多举措共同努力走出困境

一是行政机关应多举措完善行政登记审查的程序。虽然进行行政登记时的审查系形式审查,但是面对当今社会存在的种种隐患,如诚信的缺乏,行政机关应该提高应对这些情况的意识,不能只按照法律的规定按部就班的执行,毕竟关于行政登记的审查,相关法律法规的规定是较为原则的,也是滞后的。笔者认为,负责行政登记的行政机关在提高意识的同时还应该制定一些措施,对此,笔者提出几点建议:1.在颁发房屋所有权证的同时,可以要求产权人预留下自己的亲手签名或签章,在以后可能办理的房地产权属转移登记手续等其他业务时,预留的签名或签章可以成为进一步审查确认的依据。2.在审查申请人提供的申请材料时,可以要求申请人签订保证书,保证所提供的材料具有真实性、有效性。3.对出现委托他人代为办理登记手续的情况时,应要求受托人提供委托人的身份证明原件及复印件,对委托手续存在怀疑时,应该与委托人本人联系,对委托事项进行核实。

二是试设立申请前置程序以解决行政审判面临的困境。审理行政登记之诉的相关法律法规应该逐步的健全起来,例如可以设立一个行政申请前置程序来解决法院审理行政登记之诉时遇到的困境。具体的操作程序主要分两种情况:情况一,对于直接来法院起诉的行政相对人,法院应对其进行明示,告知其在提起行政诉讼之前应该先向作出登记的行政机关提交要求撤销或变更行政登记的申请,并提交足以支持其申请的相关证据材料,而收到相对人提交材料的行政机关应该针对因登记引发的争议进行调查核实,如果发现行政登记确实违背了客观事实,则应予以纠正,主动作出变更登记或撤销登记。如果行政机关拒绝变更或撤销,则行政相对人可以向法院提起行政登记之诉,法院也应该受理,经审查,若事实清楚,行政相对人提供的证据充分,法院应该从尊重客观事实的角度出发,作出相应的裁判。情况二,对于经法院明示应该先向行政登记机关申请,而行政相对人拒绝申请时,法院应该以形式审查为标准,对行政登记依法进行全面的合法性审查,如果行政机关进行登记的程序合法、证据充分、依据的法律法规正确,则法院就应该判决维持或者驳回行政相对人的诉讼请求。

设置行政申请前置程序的目的就是要解决在行政机关进行行政登记而无任何过错的情况下,既能保证维护相对人的合法权益,又能维护行政机关的行政权威。通过设立该项程序,争取从根本上解决行政争议,从而达到行政相对人与行政机关的相互信任与和谐。

(三)明确行政机关的法律责任

笔者认为,明确行政机关对行政登记应承担的法律责任,不仅是行政登记公信力的重要表现,而且还可以防止行政登记机关滥用登记审查权。对于行政登记机关应否承担对善意第三人的信赖利益赔偿责任,理论界与实践部门均存在不同认识。有学者认为,国家应该承担适当数额的信赖利益赔偿,行政机关对善意第三人承担信赖利益赔偿责任后,可以向被登记人追偿。笔者认同这样的观点,但从审判实践的角度出发,行政机关承担赔偿责任是较为困难的。根据《国家赔偿法》、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的相关规定,国家赔偿是以行政相对人的合法权益受到了实际损害且行政机关作出具体行政行为时违法为前提,对于在行政登记过程中,行政机关虽确有过错,但行政相对人的损失无法用金钱衡量时,赔偿金的数额该如何确定就成为了问题,如果行政机关与受损害的善意第三人对赔偿金的数额产生争议,更不利于纠纷的解决。而且行政机关如果确已向善意第三人承担了信赖利益赔偿的责任,但是在向被登记人追偿时可能也会存在困难。笔者认为,对于善意第三人受到的损失,如果导致错误登记的责任应该由申请人承担,则申请人应该承担赔偿的责任;如果错误登记的责任确系应由行政机关承担,则行政机关在及时纠正错误的同时,对善意第三人的信赖利益的损失能够确定赔偿金的应该给予赔偿,不能确定赔偿数额的,首先主张引入诉外协调的机制,对于协调不成的,法律法规应该作出规定,限定赔偿数额的范围,如此既保证第三人能够得到赔偿,达到息诉的目的,而且也防止了其滥用申请赔偿的权利。

  【参考文献】:

  1、朱新力、陈无风著:《公私法视野中的行政登记》,载《法治研究》,2007年第4期,第17页。

  2、张弘、唐爱军著:《行政登记行为辨析》,载《行政与法》,2006年第9期,第85页。

  3、戴涛著:《行政登记侵权之诉研究》,载《行政法研究》,2001年第4期,第53页。

  4、司坡森著:《试论我国行政登记制度及其立法完善》,载《政法论坛》,2003年第5期,第158页。
 

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